La búsqueda de nuevos esquemas
Daniel Oduber Q.
Años atrás, en la Asamblea Constituyente de 1949, la idea más atractiva para los pensadores social-demócratas fue la de incorporar a nuestras instituciones nacionales las tesis uruguayas sobre instituciones autónomas. Así, desde 1950 las viejas instituciones nacionales fueron convertidas en instituciones autónomas de este nuevo tipo, así como las que se fueron creando llevaría estas mismas características. Se quería que las empresas y todas las otras actividades económicas del Estado fueran cubiertas con el mismo manto de institución autónoma. Tanto un banco comercial como una institución social como el Patronato Nacional de la Infancia, deberían ser instituciones autónomas y ser reguladas por las mismas disposiciones constitucionales y legales. Con gran entusiasmo el pensamiento liberacionista de esa época y de los años subsiguientes, creyó honestamente que la autonomía era la salvaguardia contra los vicios de ineficiencia y corrupción de la Administración Central, el artículo 188 de la Constitución Política dijo:
Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencie en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión».
Y en el artículo 189 se incluyó como instituciones autónomas a los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras suyas, las que la propia Constitución establecía y las nuevas que creare la Asamblea Legislativa. Insisto en recordar que para el Constituyente de 1949 no existía la alternativa institucional de considerar la forma de sociedad anónima como la mejor para determinadas actividades del Estado. Si hubieran existido, posiblemente algunas actividades puramente mercantiles del Estado habrían sido creadas como sociedades anónimas. En todo caso, la autonomía institucional se hizo dueña y señora del pensamiento libera-cionista primero, y después del nacional. Se creía preferible dar ese status a cualquier actividad nueva del Estado a mantenerla en la Administración Central.
La independencia a que se refería el artículo 188 se mantuvo al pie de la letra y se llevó a extremos inauditos. Ya para 1966 era claro que el Estado costarricense no era unitario y coordinado, sino que se había convertido en un archipiélago en que cada institución hacía lo que mejor le parecía, mientras que el Gobierno Central se debilitaba, amarrado por todos lados como resultado del temor que dominó a la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, floreciendo las instituciones autónomas con independencia absoluta en materia de gobierno y administración. Los ministros que formaban parte de algunas de ellas, apenas si podían darse cuenta de lo que se hablaba en Junta Directiva -cuando podían asistir- y el resultado fue que el Poder Ejecutivo perdió relación con el otro gobierno; el de las autónomas.
Para remediar ese mal, en la campaña presidencial de 1966, propusimos al país reformar la Constitución y eliminar la independencia de gobierno de las instituciones autónomas dejando la independencia de administración.
Perdí las elecciones, pero los diputados electos por mi partido, llevaron adelante esta tarea y así, en 1968, se eliminó la independencia de gobierno pero se mantuvo la independencia de administración de las instituciones autónomas -(Ley 4123 de 31 de mayo de 1968)-.
Esta rectificación de la línea de autonomía absoluta del Constituyente de 1949, inicia una nueva corriente en el pensamiento liberadonista, ya consciente de la existencia de otro tipo de instituciones: las sociedades anónimas, y también ya conscientes de que la democracia política costarricense exigía la mayor integración del Estado, pues el costarricense votaba por un Presidente de la República que al llegar al Gobierno no tenía ese poder en la mayoría de las actividades del Estado. Algo así como lo que le está pasando al Presidente de los Estados Unidos que desea reducir los intereses y no lo deja el Federal Reserve Bank.
Así, en 1970, cuando se inició una nueva Asamblea Legislativa con ideas diferentes en cuanto a autonomía de las instituciones autónomas del Estado, en cuanto a planificación y en cuanto a empresas estatales, nuevos conceptos empezaron a convertirse en leyes. La Administración Orlich había creado la Oficina de Planificación, la Administración Trejos la había reducido, la Administración Figueres la restablecería para que la planificación y programación del Estado fuera una sola. Posteriormente, integraríamos más las instituciones autónomas, con excepción de los bancos comerciales, cambiando los ministros por presidentes ejecutivos, como representantes en las juntas directivas de cada institución.
En 1971 la primerea decisión a que se llegó, después de varios meses de estudio, fue que una corporación de inversiones no podía funcionar como institución autónoma con todas las trabas administrativas que las regulaban, sino que tendría que funcionar como sociedad mercantil. Y, desde luego, las sociedades que creara esta Corporación, con mayor razón, deberían ser sociedades anónimas. Debe decirse claramente que, en todo momento, se creyó necesario una vigilancia y fiscalización adecuadas de la corporación y de sus sociedades. Las disposiciones de administración financiera que regían para los organismos del Estado debían mantenerse, pero en forma tal que no dificultaren la marcha ágil y agresiva que debe caracterizar en el mundo moderno a cualquier empresa. Recuerdo claramente que, aún en ese momento, siguieron apareciendo dudas sobre el sistema institucional que, con entusiasmo, habíamos creado a partir de 1948.
¿Por qué fue que las instituciones autónomas, durante dieciocho años (1950 – 1968) se habían convertido en monstruos burocráticos, casi sin excepción, en la misma forma que las otras instituciones del Gobierno?. ¿Era el Servicio Civil?. No, pues las autónomas no lo tenían. ¿Era la autonomía misma? ¿Eran las restricciones de la Administración Pública las que causaban la ineficiencia?. Veíamos que, a pesar de sus defectos, la Auditoría General de Bancos, contralora del Sistema Bancario Nacional, actuaba
con mayor celeridad y eficiencia y que, a pesar de defectos de operación, los bancos comerciales habían cumplido bien su propósito en el desarrollo nacional. ¿No era acaso nece sario que los planteamientos de los años cuarenta fueran reexaminados un cuarto de siglo después? ¿Era el Seguro Social igual al Instituto de Turismo, por ejemplo? ¿No sería que el concepto de autonomía se había usado para todo?.
Llegamos a la conclusión de que, en la discusión de un proyecto de ley en la Asamblea Legislativa, no cabían estas especulaciones teóricas, las que solo se podrían hacer en una Asamblea Nacional Constituyente que revisara todo el aparato estatal. Ya habría tiempo de hacerlo, convocando esa Asamblea, como lo creíamos necesario desde 1958.
¿Puede ser más eficiente un banco comercial o una institución aseguradora, funcionando como sociedad comercial? ¿No es más lógico un Ministerio de Desarrollo Agropecuario que el ITCO, hoy IDA? ¿No sería mejor que el Banco Nacional se convirtiera en una institución de desarrollo agropecuario con planificación crédito y asistencia técnica, coordinados en un solo representante, que junto al campesino y empresario sufriera con ellos las angustias de la producción de la tierra? Todo esto se empezó a pensar desde 1970, y se piensa en ello cada vez más. Así, la corporación de inversiones que se creara, se haría con ideas de esa época y no con los conceptos de 1948.
Los elefantas blancos (II)
Julio 29, 1982
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